最近，碳圈最热的话题非《欧盟碳边境调节机制决议》莫属。一时间大家纷纷从各个角度进行阐释。笔者也一直关注欧盟的碳泄漏政策，也曾带队赴欧洲考察碳泄漏政策，并和石化、电力、水泥和钢铁等高碳行业的代表，欧盟气候变化官员和部分智库（Poyry，Sandbag、Stockholm Environment Institute）就欧盟碳泄漏政策的实施效果展开为期一周的讨论。因此，也就欧盟碳边境调节机制（CBAM）发表一点自己的看法。

一、CBAM的出台背景

欧盟碳市场（EU ETS）目前覆盖的高碳行业占欧盟工业碳排放的94％左右，但是大部分仍然获得相当比例的免费配额，这就使得欧盟的气候雄心受挫。但是如果减少这些碳密集行业的免费配额，欧盟担心自己2050碳中和计划被缺乏雄心的国际伙伴破坏，因为这会诱发碳泄漏（即碳排放从碳约束严格的国家流向宽松的国家）。同时，欧盟是世界上最大的碳进口国，欧盟出口商品的碳含量远远低于进口商品的碳含量。CBAM可以通过对欧盟以外的某些进口商品实施碳定价来抵消碳泄漏风险。CBAM是《欧洲绿色新政》的一部分，也是欧盟实现2050年GHG净零排放目标的工具。

《欧盟碳边境调节机制决议》提到了实施碳边境调节机制的依据，主要包括：《巴黎协定》、《IPCC 1.5℃特别报告》、《欧盟绿色新政》、欧盟2030气候目标计划等。这就是说CBAM的出台既有全球的气候变化形势也有欧盟自身减排和绿色转型的需求。最终，欧洲议会以444票赞成、70票反对、181票弃权通过了《欧盟碳边境调节机制决议》。欧盟委员会希望欧洲议会在2021年第二季度采纳其CBAM的具体提议，并在2023年1月之前生效实施。CBAM需要得到所有欧盟成员国的一致支持才能实施。但是，从反对和弃权占比达到36%来看，成员国内部并未取得完全一致。其中德国和法国是CBAM的坚定支持者，并认为其与WTO规则（最惠国待遇原则和国民待遇原则)是一致的，意大利、西班牙、波兰也是支持者。

二、CBAM不等于碳关税

CBAM决议只是提到了对欧盟碳市场覆盖的进口商品实施碳定价（carbon pricing），并强调CBAM的碳定价应反映EU ETS配额价格的动态变化。其实，仔细阅读CBAM决议就会发现，至少有三种边境调节机制：第一种是征收碳关税（carbon customs），就是对进口商品的含碳量进行征税。第二种是购买EU ETS的配额，即进入欧盟的商品将被纳入EU ETS，需要根据其含碳量和欧盟商品一样承担相同的碳履约成本。这种方法可以很好地反映EU ETS的价格变化，从而保证进口商品和国内产品承担相同的碳成本。第三种是征收碳税（carbon tax），即对CBAM覆盖的商品征收碳税，包括进口产品和国内产品。但是，这种方案需要复杂的立法程序，在欧盟内部社会的接受度也较低。

欧盟认为由于全球价值链中追踪碳排放的复杂性，对国内和进口的所有消费产品的碳含量征税将无法充分解决碳泄漏的风险，可能给消费者带来沉重负担。而且，尽管征收碳税是最容易执行的，但是无法反应EU ETS的价格变化，因此在技术上具有挑战性。具体采取哪种方案，本次公布的《欧盟碳边境调节机制决议》并未明确，欧盟委员会正在评估每种方案对消费者，特别是那些属于较弱势群体的生活水平的影响及其对收入影响。但是，购买EU ETS配额是最有可能胜出的方案。

此外，对欧盟出口的商品进行退税也被提及。退税可以保障欧盟的出口商品和未实施碳成本约束的国家商品具有同样的竞争力，但这需要财政资金的支持，也可能和WTO规则相违背，因此面临更多挑战。

三、CBAM的质疑

目前EU ETS覆盖的范围主要包括二氧化碳（来源：发电和热电、炼油、钢铁、铝、金属、水泥、石灰、玻璃、陶瓷、纸浆、造纸、纸板、有机化学品的生产以及商用航空）、一氧化二氮（来源：硝酸，己二酸和乙醛酸的生产）和全氟碳化合物（来源：铝的生产）。在第二阶段（2008-2012），EU ETS有90%的配额是免费分配给企业的。在第三阶段（2013–2020），除电力行业之外，大部分高碳行业仍然获得相当比例的免费配额，EU ETS大概有43%的配额是免费分给企业的(Sun et al., 2019)。在第四阶段(2021-2030)，最高碳泄漏风险的行业仍然将获得100%的免费配额，总计超过60亿吨的配额将会免费分配给这些行业。

CBAM的实施就必须修订欧盟碳市场（EU ETS）的部分条款，从而确保CBAM和EU ETS是互补和一致的，从而避免对欧盟产业的双重保护。换句话说，现有的欧盟享受免费配额的行业如果纳入CBAM就必须放弃免费配额，和进口商承担一样的碳成本。也只有如此，CBAM才有可能和WTO规则保持一致，否则就有贸易保护主义的嫌疑，也会遭到贸易伙伴的坚决抵制。

一些高碳行业认为免费配额比CBAM更为有效地防止碳泄漏和保护他们的竞争力，因此反对CBAM的实施。这就意味着CBAM的实施仍然面临着不小的阻力。笔者在欧洲调研时，大部分行业代表的观点是碳泄漏风险是存在的，但是由于这些行业获得了大量免费配额，因此对于碳排放的诉求基本上得到满足，但是也对未来的免费配额减少表示了担忧。

四、CBAM的挑战

CBAM将采用全生命周期方法（full life cycle）去测算商品包含的碳排放，因此既包括商品（commodities），也包括中间品（intermediate）和最终品（final products）。但是，如何计算商品全生命周期的碳排放本身就是一个技术难题，因为不同国家的核算标准是不一样的，同时不同国家的数据基础也是不一样的。很多标准和数据基础取决于整体国家的核算能力，并非企业单独可以决定的。很多国家既没能力也没资金建立和EU ETS的碳核查（MRV）水平相当的核算体系，也无法保障其透明度和可靠性。即便欧盟CBAM给出了各种商品碳含量的默认值（default value），但是不同国家生产工艺和原材料的差异，也会使得默认值存在一定的差异性，并不能涵盖所有国家的同类商品。当然，欧盟允许进口商自己提供材料证明其碳排放。因此，CBAM的实施势必会对碳核算基础能力较弱的国家产生额外的核算成本，从而影响这些国家的可持续发展，也会成为新的国际贸易纠纷的冲突点。所以CBAM决议也呼吁委员会应向国内外企业，特别是中小企业提供技术咨询和支持，帮助它们建立可靠的GHG进口排放核算制度，以便在不给贸易伙伴带来技术障碍的情况下维持欧洲产业强劲发展。

另一个重要挑战来自于欧盟的出口行业。尽管在欧盟市场可以得到CBAM的保护，但是由于CBAM的实施而付出完全碳成本的行业，在国际市场上就面临着较强的竞争压力，不仅有可能打击本土出口行业的竞争力，使欧盟出口行业失去部分国际市场份额，也有可能诱发新的碳泄漏。因此，CBAM也提到了出口退税。

还有一种重要挑战在于，根据《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》各个国家应该根据“共同但有区别”原则做出自己的减排努力，但是CBAM等于是强迫其他国家和欧盟一起进行减排，因此存在和被誉为全球气候治理基石的共区原则相违背的嫌疑。根据最近一项德国阿登纳基金会针对中国、印度、日本、澳大利亚、泰国、韩国、新加坡和印度尼西亚等亚洲国家决策者的调查表明，亚洲国家对CBAM普遍持反对态度。

五、CBAM的机遇

任何事情都有两面性，CBAM也不例外。CBAM在为高碳行业施加压力的同时，也为低碳行业的发展创造了机遇。一方面，依赖欧盟进口贸易的国家必须发展新能源和实施碳定价，这就会为新能源的上下游产业的发展创造新的机遇。而且这种机遇涉及的国家比较广泛，可以刺激更多国家进行节能改造，发展新能源，从而为节能行业和新能源行业的发展提供了广阔的国际市场。另一方面，CBAM也能为绿色产品提供更大的市场竞争优势和更广阔的市场，从而促进绿色低碳产业的发展。CBAM在保护欧盟产业竞争力的同时，也会为其它具有绿色低碳技术储备的国家创造新的市场机遇。因此，CBAM的好处并不会被欧盟独享，而是会被全球范围内具有绿色低碳技术优势的国家所共享。

另一个显然的机遇在于如果其他国家加入欧盟的碳边境调节机制，形成一个气候俱乐部，那么就可以在推动国内绿色低碳转型的同时，在俱乐部内部免除出口商品的额外碳成本，从而获得进一步的出口优势。同时，也可以把本国实施碳定价对出口商品国际竞争力的影响降到最低。有学者甚至提出，形成一个由中国、美国、欧盟组成的碳边境调节俱乐部，就可以催化全球的气候行动(Tagliapietra and Wolff, 2021)。因为三者占了全球61%的碳排放和43%的进口商品。

六、CBAM的中国应对

短期来看，毫无疑问CBAM给中国的高碳行业对欧出口设定了进入壁垒，从而影响这些行业出口业务，这方面的分析已经比较多，笔者并不打算就此展开。因此，总体上中国对碳边境调节机制持反对态度。但是，我们更应该看到，中国也在大力推进节能减排，提出2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和；中国在7+2个试点碳市场的基础上，筹建全国碳市场，建立了自己的碳定价机制；中国的新能源产业及其装备业具有较强的国际竞争力。有学者提出如果没有碳关税，随着“3060”双碳目标的实施，中国高碳产品的成本会上升，会更加激励印度、越南等其他环境标准较低的出口国生产该类产品(魏尚进等, 2021)。因此，在CBAM的实施背景下，中国不应该把它简单地看作是狼来了，而是把它作为中欧绿色伙伴关系的重要内容，积极加以应对。在CBAM实施细节未出台之前，至少应该保持开放接触态度。具体而言，应该做好以下工作：

第一，中国应该就CBAM的核算体系、工作机制、透明度和WTO规则的协调性等内容与欧盟展开对话。2020年，中国已经成为欧盟最大的贸易伙伴，中欧贸易对于中国具有非常重要的意义。因此中国应主动接触欧盟，就CBAM的相关细节，通过多种形式展开双边对话。

第二，中国应该进一步扩大碳定价的覆盖范围。中国应该在2023年之前明确国家碳市场除电力之外其他行业的纳入时间表、纳入范围和纳入门槛。建立起清晰的碳定价路线图，可以在与欧盟就CBAM实施细则对话中创造有利条件，也为中国商品出口欧盟创造有利条件。

第三，中国的碳市场应该尽快引入碳泄漏机制。目前中国国家碳市场并没有设计碳泄漏相关政策模块，随着纳入行业的增加和碳价格的上涨，一方面，中国企业的国际竞争力也会受到损害，另一方面也可能导致碳泄漏，从而引发国际社会的关注。因此，中国通过碳泄漏机制既可以保护中国出口行业的市场竞争力，也可以为全球气候治理做出积极贡献。更为重要的是碳泄漏政策也对欧盟对华出口商品形成对等约束关系。

第四，尽快建立透明的碳核算体系。欧盟极有可能把CBAM的核算压力通过进口商转移给出口国家，所以中国应该把建立透明的核算体系作为重要工作内容之一，从而为低碳商品出口欧盟保驾护航。同时，透明的核算体系也是做好碳达峰和碳中和工作的必然要求。